역대 대선과정의 지방분권 의제와 새 정부에 대한 기대

▲ 박영강 동의대교수/한국지방정부학회장
이명박 정부에서 국가경쟁력을 강조하면서 지방분권이나 균형발전 측면에서 진전을 보이지 못한 점은 “지방분권이 국가경쟁력을 강화시킨다”는 세계적인 인식에 비추어 볼 때 분명 시대착오적이란 느낌을 가지게 한다.

이러한 가운데 정권말기에 생산성이 낮은 지방행정체개편에 에너지를 낭비한 점은 매우 애석한 일이라 하겠다. 그리고 지난 제18대 대통령 선거과정에서 복지논쟁에 떠밀려 지방분권의제가 부상되지 못하고 매몰된 점 역시 아쉬운 측면이 크다. 우리나라에서는 제16대 대선과정에서 지방분권국민운동과 같이 지방분권을 지향하는 시민단체가 중심이 되어 분권의제를 부각시키기 시작하였으나 역대 선거에서 나타난 분권의제는 다소간의 차이를 보이고 있다.

노무현 대통령이 당선되었던 16대 대선과정에서는 행정수도이전을 중심으로 한 국가균형발전과 지방대학 육성이 강조되었고, 이명박 정부가 들어선 17대 대선에서는 중앙지방간 사무배분과 지방재정확충이 보다 중요한 쟁점으로 부상되었다. 이번 대선에서는 기초단체선거 정당공천 폐지, 지방분권 추진기구의 강화와 함께 지방분권형 헌법 개정이 특히 강조된 것으로 보인다.

이와 같이 선거시기마다 중점의제가 달라진 것은 시기적으로 사명이 달라진 점도 있겠으나, 오히려 특정 정권이 추진한 분권정책의 반향에서 비롯된 측면이 보다 크다고 여겨진다. 제16대 대선과정에서 균형발전이 강조되었던 것이 수도권 집중에 대한 경각심이 높았기 때문이라 한다면, 제17 대선과정에서 사무배분과 지방재정확충이 강조된 점은 균형발전에 대한 최소한의 욕구충족과 수도권의 반향, 그리고 참여정부시기에 이루어진 미완의 지방분권을 보완하려는 심리가 컸던 것으로 보인다. 그러므로 이번 대선과정에서 강조된 상기의 쟁점 역시 이명박 정부의 분권정책에 대한 반향이라 볼 수 있다.

우선 기초단체선거 정당공천의 폐지가 강조되었던 점은 참여정부말기에 기초의원에 대한 정당공천제 실시에 따른 부작용으로 보인다. 동 의제는 제17대 대선과정에서도 제기되었으나 정치권의 무관심으로 시민단체나 학계의 반발이 고조되었던 터에 안철수 후보자가 그 필요성을 언급함에 따라 다른 후보들도 관심을 표명하게 되었다. 지방분권 추진기구의 강화를 주장하게 된 배경에는 이명박 정부에서 지방분권과 균형발전을 추진하기 위하여 대통령 소속 지방분권촉진위원회와 지역발전위원회를 두었음에도 불구하고 정권차원에서 실현의지를 보이지 않음에 따라 실효성을 위해서는 보다 강력한 제도적 장치가 절실하다는 인식을 하게 되었기 때문이다. 그리고 이번 대선과정에서 특기할 점은 지방분권형 개헌추진을 위한 시민단체가 결성되고 개헌요구가 강화되었다는 점이다. 이러한 이유는 이명박 정부기간 “지방분권촉진에 관한 특별법”에 따라 지방분권정책을 추진하였음에도 불구하고 중앙 지방간 사무배분과 재원배분 등의 측면에서 미온적인 변화만 나타났으므로 분권국가로의 이행을 위해서는 개헌이 불가피하다고 보았기 때문이다.

따라서 새 정부에서는 이상과 같은 분권과제를 중심으로 현황을 분석하고 대안을 수립한다면 우리나라의 분권화 수준을 한 단계로 높일 수 있을 것으로 본다. 그러나 보다 바람직한 분권화를 위해서는 분권화 방향과 재정원칙을 명확히 할 필요가 있다고 본다. 우선, 현재와 같은 중앙집권적 구조 하에서는 지방정부가 재정적 책임을 지지 않으므로 예산의 폭증을 막을 수 없다. 국고보조금 의존적인 재정여건에서 지방은 무책임한 예산요구를 할 수 밖에 없고 사정을 모르는 중앙정부는 눈감고 지원을 하지 않을 수 없기 때문이다.

그 결과 모든 재정운용의 책임은 중앙이 지고 지방은 파산하려고 파산도 할 수 없는 웃지 못 할 상황인 것이다. 따라서 무엇보다도 지방의 자주재원확립을 위한 세제개편에 주력해야 할 것이며, 특히 증대되는 지방정부의 복지비에 대한 안정적인 재원을 마련해 주어야 할 것이다. 나아가서 기관위임사무를 폐지하고 특별행정기관을 축소하여 지방정부의 사무와 재정책임을 일치시켜야 할 것이다.

마지막으로 이명박 정부에서 추진해 온 지방행정체제개편은 특별법 방식보다는 지방자치법 절차에 따른 상시적 절차로 변경시키고 주민자치의 확대와 선택을 존중하는 방향으로 전환시켜야 할 것이다. 학계의 연구에 의하면 지방행정체제개편의 실질적인 효과는 매우 미미하므로 무리한 개편을 통하여 지역 내 혼란을 가중시킬 필요는 없기 때문이다. 따라서 향후 특별법 절차에 따른 개편은 당사자가 희망하는 기초단체 간 통합에 주력하되 자치구의 자치권 폐지에 대해서는 장기적으로 주민의 선택에 맡기도록 하고 정부가 무리한 추진을 할 필요는 없다고 본다.

/박영강(Park, Yungkang)

1990. 8./ 부산대 대학원 행정학박사

1996. 3./ 동의대 행정학과 전임강사

2007. 7./ 동의대 2부대학장 역임

2007. 12./ 부산.경남지방자치학장 역임

2013. 2./ 제6대 후반기 부산광역시의회 의정자문위원(현)

2013. 2./ 부산광역시 성과평가위원(현)

2013. 2./ 한국지방정부학회장(현)

2013. 2./ 동의대 지방자치연구소장(현)

2013. 2./ 동의대 행정학과 교수(현)